Les États européens face aux défis du détournement d’armes - Tackling (Arms)Diversion: Challenges for European States

24 Février 2020

Cas avérés de détournement d’armes européennes

Le détournement d’armes qualifie une situation dans laquelle des biens militaires (ou à double usage) (1) se retrouvent en possession d’utilisateurs non autorisés ou (2) sont utilisés dans des conditions proscrites. Le risque de détournement d’armes peut survenir à n’importe quelle étape du processus d’exportation : à la fin du processus de production, pendant le transfert, après la livraison de l’équipement ou même plusieurs années après la réception du matériel[3]. Les trois exemples de détournement d’armes examinés ci-après illustrent certaines des différentes formes dans lesquelles ce phénomène peut se produire.

En 2011, la police de l’État mexicain de Guerrero a été photographiée en train d’ouvrir le feu avec des fusils G36 de fabrication allemande sur une manifestation étudiante[4]. Un armurier allemand, Heckler & Koch (H&K), a admis avoir vendu illégalement des milliers de fusils automatiques G36 au Mexique, où ils auraient été utilisés pour commettre des violations des droits humains. Alors que la destination officielle des armes était la police de Mexico City, près de la moitié de ces armes ont été retrouvées dans quatre États mexicains vers lesquels le gouvernement allemand avait interdit tout transfert de matériel militaire. En effet, les autorités allemandes ont banni la fourniture d’armes aux États de Chihuahua, Jalisco, Chiapas et Guerrero en 2007 par crainte qu’elles soient utilisées dans des cas de violation de droits de l’homme. H&K, qui produit des armes telles que des pistolets, des mitrailleuses et des lance-grenades, était en procès pour avoir détourné plus de 9 000 fusils G36. En février 2019, huit ans après la découverte de l’affaire, un tribunal allemand a condamné l’entreprise à payer une amende de 3,7 millions EUR[5]. Dans le cadre de cette condamnation, deux anciens employés de H&K ont écopé des peines de prison avec sursis de 17 et 22 mois. Au départ, les procureurs s’étaient concentrés sur cinq anciens employés et avaient demandé des peines d’emprisonnement pour au moins trois d’entre eux.

Toujours en 2011, les médias suisses ont découvert que des munitions, vendues par la société helvétique RUAG Ammotec au Qatar en 2009, avaient été utilisées par les rebelles libyens pour combattre le régime de Kadhafi. Après la révélation, le Secrétariat d’État à l’Économie suisse a imposé un gel de six mois sur toutes les exportations d’armes vers le pays du Moyen-Orient et a envoyé des fonctionnaires à Doha pour demander des explications au sujet des armes trouvées en Libye[6]. Tout est revenu à la normalité après que le gouvernement qatari a affirmé que la livraison de ces armes aux rebelles libyens, malgré l’interdiction de réexporter des munitions suisses, était due à « une erreur dans la logistique militaire ». Peu après, en 2012, un arsenal de grenades à main RUAG a été découvert dans la ville syrienne de Marea, aux mains de l’Armée syrienne libre, combattant le gouvernement de Bashar al-Assad[7]. Elles ont d’abord été vendues aux Émirats arabes unis (ÉAU) entre 2003 et 2004 avec l’engagement de ne pas réexporter les grenades vers des pays en guerre. Une enquête menée conjointement par la Suisse et les ÉAU a permis de retracer le parcours des grenades depuis leur livraison à ce dernier. Selon le département fédéral suisse de l’Économie, en 2004, les ÉAU ont offert aux autorités jordaniennes une partie de ce matériel afin de soutenir le pays dans sa lutte contre le terrorisme. De Jordanie, les grenades ont été transférées en Turquie, puis en Syrie. Toutefois, les détails de ces transferts n’ont pas encore été clarifiés.

En 2015, l’organisation britannique Conflict Armament Research (CAR) a confirmé que les forces de l’État islamique (EI) avaient en leur possession des armes provenant des arsenaux irakiens. Ces mitrailleuses et roquettes ont été vendues légalement par la Bulgarie à l’Irak entre 2005 et 2011. Cependant, l’EI a récupéré une grande majorité lors de la prise de Mossoul en juin 2014. Une partie de l’arsenal a ensuite été retrouvée à Kobane, une ville du Kurdistan irakien que l’EI tentait de conquérir. Outre les cas de détournement décrits ci-dessus, de nombreux autres exemples ont été confirmés. En effet, entre 2011 et août 2018, CAR a documenté plus de 11 000 cas de détournement d’armes dans 23 pays en conflit[8].

Certificats d’utilisateur final et d’utilisation finale

Afin de prévenir ou du moins de réduire le risque de détournement, le processus d’octroi de licences doit inclure une analyse approfondie de la situation dans le pays qui souhaite acquérir des armes. En outre, toute exportation d’armes classiques ne devrait être approuvée par les autorités compétentes qu’après avoir obtenu des informations détaillées sur les biens transférés, leur destination et les conditions de leur utilisation par l’acheteur. À cet égard, les certificats d’utilisateur final et d’utilisation finale (CUF) jouent un rôle essentiel dans la prévention du détournement d’armes.  

Un CUF peut faire partie des conditions attachées à la licence d’exportation et contribuer à garantir que la livraison et l’utilisation des armes soient conformes à ce qui a été convenu par le fournisseur et le destinataire des marchandises. Ce document identifie les différents acteurs impliqués dans une transaction, mais il peut également prescrire des conditions ou des engagements spécifiques (clause de non-réexportation, restrictions géographiques, réserves d’utilisation et d’utilisateurs, contrôles post-exportation)[9]. De nombreux instruments internationaux de contrôle des exportations d’armes, tels que le Programme d’action des Nations unies sur les armes légères, l’Arrangement de Wassenaar, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Union européenne (UE) ou le Traité sur le commerce des armes (TCA), plaident en faveur d’une utilisation plus systématique des CUF dans les processus de délivrance des licences d’exportation. Néanmoins, l’obligation de demander ce certificat dépend du type de licence d’exportation, par exemple, certains transferts au sein de l’UE sont exemptés de l’obligation de fournir un CUF[10]. Ce dernier est demandé aux autorités compétentes du pays importateur, mais aujourd’hui de nombreux pays exportateurs imposent leur propre formulaire.

Bien que les CUF soient devenus un outil essentiel dans la lutte contre le détournement, plusieurs cas de certificats frauduleux soulignent l’importance de vérifier leur authenticité et l’exactitude des informations qu’ils contiennent[11]. L’un des moyens d’accroître la fiabilité de ces derniers, et donc de réduire les risques de falsification, consiste à fournir des données précises et détaillées. Plus il y a d’informations, plus la possibilité d’identifier les incohérences est grande. Les normes ISACS (International Small Arms Control Standards) recommandent, entre autres, l’utilisation de papier sécurisé pour imprimer les CUF, une technique similaire à celle utilisée pour la production des billets de banque[12]. Les mesures de vérification peuvent également inclure des contrôles post-exportation afin de s’assurer qu’elles sont arrivées à la destination prévue et que les utilisateurs finals respectent les engagements pris.

Contrôles post-exportation : les pratiques européennes

La sensibilisation croissante au risque de détournement, renforcée par de nombreux cas avérés, a conduit à des appels à l’action plus diversifiés que le simple refus d’une licence d’exportation. D’après les informations disponibles en source ouverte, de nombreux États européens ont fait des progrès au cours des dernières années dans la conception et la mise en œuvre des contrôles post-exportation.

La Belgique[13], la Bulgarie, l’Espagne, l’Estonie, les Pays-Bas ou la Roumanie ont chacun mis en place un Certificat de vérification des livraisons (CVL). Ce mécanisme leur permet de demander au destinataire final des marchandises de fournir, après livraison, les documents douaniers attestant que la cargaison a atteint le pays de destination prévu[14]. La possibilité d’effectuer de tels contrôles doit d’abord être prévue dans le contrat d’exportation et dans le CUF. Le CVL est ainsi utilisé pour contrôler si les armes exportées ont été détournées pendant le transfert. Les pays européens mentionnés peuvent demander une preuve de livraison par l’intermédiaire de leur service diplomatique dans le pays de destination finale, par exemple sous la forme de documents douaniers (ou de leurs copies). Toutefois, ces processus de vérification ne sont pas menés de manière systématique et n’offrent aucune protection réelle contre le détournement potentiel d’armes après leur livraison.

Bien que la plupart des pays européens prévoient d’introduire des CUF dans leur licences d’exportation, peu d’entre eux vérifient si les conditions reprises dans ces derniers sont respectées une fois la livraison effectuée. Ces mesures d’inspection, appelées Contrôles de l’utilisation finale in situ, devraient être considérées comme un élément essentiel de vérification des transferts d’armes, car elles permettent de découvrir des cas de détournement. En outre, l’acceptation de ces contrôles comme condition préalable à l’octroi d’une licence d’exportation peut avoir un effet dissuasif sur de potentiels contrevenants. Des pays comme la Belgique[15], la Bulgarie, la Finlande, la France ou le Portugal, offrent formellement la possibilité d’effectuer des contrôles de l’utilisation finale[16]. Néanmoins, comme pour les CVL, la mise en œuvre de ces inspections est assez rare dans la pratique[17].

En août 2019, à la Cinquième conférence des États parties au TCA (CEP5), la Suède et l’Espagne ont réaffirmé leur intention d’introduire des vérifications après expédition[18]. Les autorités suédoises compétentes pourraient ainsi exiger l’insertion d’une clause dans les CUF engageant le destinataire des exportations d’armes légères à autoriser les inspections sur place. Le représentant espagnol a, de son côté, confirmé qu’un groupe de travail a été mis en place afin d’établir un système de vérification sur place après expédition. Toutefois, la mise en œuvre de ce type de contrôles dans les deux pays mentionnés se fait attendre.

L’Allemagne et la Suisse : des instruments de contrôle plus avancés

Actuellement, seuls deux pays européens, l’Allemagne et la Suisse, effectuent des contrôles physiques de l’utilisation finale après réception de la livraison. Les autorités allemandes et suisses participent régulièrement à des événements de sensibilisation et d’échange d’informations sur leurs pratiques dans le domaine de ces procédures. À titre d’exemple, des représentants des deux pays ont participé lors de la CEP5 en août 2019 à un side event consacré ce sujet.

En Allemagne : un instrument en phase pilote

La mise en place d’un instrument de vérification post-livraison par les autorités allemandes fait suite à la révélation de plusieurs cas de détournement d’armes allemandes, par exemple le cas présenté ci-dessus, concernant le détournement au Mexique de fusils automatiques fabriqués par la société allemande H&K.

Afin de prévenir que de tels incidents se reproduisent, l’Allemagne a annoncé en juillet 2015 la création d’un instrument de contrôle sélectif des armes légères et de petit calibre (ALPC) exportées à des pays tiers[19]. Au moyen des CUF, les pays bénéficiaires accordent à l’Allemagne le droit de procéder à des inspections sur place des équipements exportés. De cette façon, il est possible de vérifier si les armes livrées sont encore disponibles dans le pays destinataire et en possession de l’utilisateur final spécifié dans le CUF[20]. Les inspections physiques, y compris leur date et leur lieu, doivent être préparées et effectuées avec préavis et en accord avec les autorités compétentes du pays importateur.

Une phase pilote de deux ans a débuté en mai 2017, après la première inspection sur place en Inde. Depuis lors, des inspections ont également été menées aux Émirats arabes unis (décembre 2017), en Corée du Sud (juin 2018), en Indonésie (janvier 2019), en Malaisie (avril 2019), au Brésil (avril 2019) et en Jordanie (juin 2019)[21]. Au moment d’écrire ces lignes, les autorités allemandes n’ont pas rendu publics les résultats de ces contrôles sur place. Étant donné qu’aucune irrégularité n’a été constatée au cours des inspections effectuées jusqu’à ce jour, le type de mesures qui seront mises en place en cas de non-respect n’a pas encore été déterminé[22]. Après la fin de la phase pilote au mois de mai 2019, le gouvernement fédéral évalue actuellement l’instrument de contrôles post-exportation.

En Suisse : un instrument pionnier en Europe

En 2013, le gouvernement suisse a réalisé les premières inspections physiques visant à vérifier le respect des CUF inclus dans ses contrats d’exportation d’équipements militaires. Comme dans le cas allemand, la mise en œuvre de ce type de vérifications a été décidée en réponse à des cas de détournement d’armes suisses tels que ceux présentés précédemment.

Faute de ressources suffisantes pour garantir que des inspections sur place soient effectuées pour chaque livraison d’ALPC jugée risquée, les autorités suisses fondent leur décision sur une évaluation des risques liés à une exportation d’armes spécifique. Ces évaluations tiennent compte du type de matériel de guerre exporté, de la répartition géographique de ces armes, des résultats des contrôles passés et de l’existence d’incidents antérieurs[23]. Depuis 2013, la Suisse a effectué 41 contrôles dans les pays de destination finale. En 2018, les autorités suisses ont effectué des vérifications post-livraison dans six pays : Afrique du Sud, Indonésie, Kazakhstan, Liban, Lituanie et Qatar[24].

Contrairement au cas allemand, il convient de noter que l’article 21 de l’Ordonnance suisse sur le matériel de guerre prévoit des sanctions à l’encontre des pays qui ne respectent pas leurs engagements repris au sein des CUF[25]. Selon les représentants suisses présents au side event sur les contrôles post-exportation qui a eu lieu pendant la CEP5, certains cas de non-conformité ont été détectés lors des inspections. Quelques exemples de sanctions appliquées ont été présentés, sans toutefois donner d’informations sur les États fautifs :

• Davantage d’obligations seraient ajoutées au CUF. Si le contrôle post-exportation qui en suit est en règle, la nécessité de telles obligations supplémentaires serait réévaluée.
• Toutes les exportations vers l’État fautif seraient suspendues pendant un an. Par la suite, les exportations seraient examinées au cas par cas.
• Les exportations ne peuvent plus être autorisées vers l’État contrevenant.

L’adoption des contrôles post-exportation comporte un certain nombre de défis pour les pays qui tentent de les mettre en place. Tout d’abord, le processus d’introduction de tels contrôles dans la législation d’un État et de leur mise en œuvre est long et complexe. Le cas allemand illustre ces contraintes. En effet, le gouvernement allemand a créé un instrument de contrôle des livraisons d’armes en 2015, mais ce n’est que deux ans plus tard qu’a eu lieu la première inspection. Étant donné qu’on est actuellement à la fin de la phase expérimentale, une procédure d’adaptation de l’instrument de contrôle devra être mise en place afin de le rendre plus efficace.

Ensuite, l’organisation des inspections sur place dans le territoire d’un pays tiers nécessite l’envoi de personnel spécialisé dans les questions juridiques, douanières et d’armement, ainsi que dans la situation du pays importateur. Cela implique un long processus d’organisation ainsi qu’un effort financier important de la part de l’État exportateur.

Enfin, au niveau diplomatique, l’introduction de tels contrôles peut être considérée comme une perte de confiance entre le pays fournisseur et pays récipiendaires. Cette dimension peut ne pas être sans incidence au niveau commercial, réglementaire et industriel. Pour l’État importateur, les avantages des contrôles post-exportation ne sont pas forcément limpides au regard des obligations contractées. En acceptant ces contrôles, le client peut sans doute se targuer d’être aligné sur les meilleurs pratiques et ainsi se prévaloir d’une image positive associée à un acteur de bonne volonté, mais les contraintes en termes de coûts, de flexibilité et liberté d’action dans le cadre des déploiements militaires peuvent s’avérer dissuasifs. Il existe un risque que les pays importateurs se tournent vers des fournisseurs aux législations moins exigeantes ou qu’ils décident de développer leur propres capacités de production d’armements

Conclusion

Bien que la mise en œuvre des CUF et des méthodes de contrôle post-exportation constitue une étape importante dans la lutte contre le détournement, celle-ci ne suffit pas à elle seule à résoudre efficacement le problème. Pour éviter que les armes exportées ne soient utilisées à des fins indésirables, il est nécessaire d’évaluer correctement le risque lié à chaque transfert. Par conséquent, en cas d’antécédents d’utilisation abusive, de doute sur l’engagement de l’utilisateur final ou sur l’authenticité des certificats fournis, un refus de la licence d’exportation doit être opposé à un État.

Lorsqu’une licence d’exportation est accordée à un pays, d’autres mesures peuvent contribuer de manière significative à lutter contre le détournement et à améliorer l’efficacité des CUF et des contrôles post-expédition. Un marquage adéquat, par exemple, facilite le traçage des armes, ce qui permet des inspections plus efficaces. En effet, ce procédé d’identification confirme si une arme a été détournée et permet de déterminer son origine et, éventuellement, le cheminement du matériel. Il s’agit d’un élément crucial pour prévenir des cas semblables à l’avenir et pour permettre aux organismes d’application de la loi d’établir des pistes d’enquête. L’imposition de sanctions plus sévères et la condamnation des personnes responsables du détournement contribuent à dissuader d’autres criminels potentiels. De même, la gestion sûre des arsenaux nationaux est essentielle pour réduire les risques de détournement. La faible sécurité des arsenaux en fait effectivement des cibles faciles pour les trafiquants d’armes, les groupes armés ou les criminels.

En outre, les expériences passées peuvent jouer un rôle clé dans la réduction du risque de détournement. Si des transferts non autorisés d’armes et de munitions ont été détectés, il convient d’être particulièrement prudent si les mêmes acteurs ou les mêmes voies de transport sont impliqués dans de nouveaux transferts. La coopération et l’échange d’informations entre les États sur des cas avérés ou présumés peuvent également maximiser les efforts internationaux visant à prévenir l’apparition de nouveaux cas de détournement.

Enfin, il existe encore des différences majeures dans les pouvoirs statutaires, ainsi que dans les capacités techniques et analytiques, des parlements des pays européens[26]. Trop souvent, les parlements des pays étudiés n’ont pas accès à des informations détaillées sur les politiques d’exportation d’armes de leur pays, ce qui empêche un contrôle efficace des engagements du gouvernement dans ce domaine[27]. Une plus grande transparence des gouvernements en matière d’exportation d’armes et la participation active des parlements à l’élaboration des politiques dans ce domaine peuvent garantir l’application responsable des accords de contrôle des armements.

L’auteure

Maria Camello est chercheuse au GRIP dans l’axe « armes légères et transferts d’armes ».