Diamants du sang: l’UE pourra-t-elle réformer le Processus de Kimberley?
Depuis janvier 2018, l’Union européenne (UE) assure la présidence tournante du Processus de Kimberley (PK), un accord international visant à empêcher la circulation des « diamants du sang » sur les marchés légaux. Aussi appelés diamants « de conflit » ou « de guerre », ces diamants produits dans des contextes violents financent les groupes armés, alimentent les réseaux de la contrebande, de blanchiment d’argent ou d’évasion fiscale, et privent les travailleurs de leurs droits sociaux.
(Crédit photo: Spécimen de certificat émis en vertu du Processus de Kimberley. Source: monde68.brebeuf.qc.ca)
L’éradication des diamants du sang relève donc de la prévention des conflits, de la protection des droits de l’homme et d’une utilisation raisonnable des ressources naturelles. Dans cette optique, le PK, entré en vigueur en 2003, contrôle 99,8 % de la production mondiale de diamants bruts et regroupe, sur une base volontaire, 81 États[1]. Les États producteurs doivent établir leurs propres certificats de conformité, organiser des contrôles internes et fournir des statistiques sur leur commerce de diamants bruts. Mais la portée du PK est restreinte. En effet, le Processus ne concerne que les diamants bruts avant leur exportation, laissant de côté les diamants polis et taillés. Par ailleurs, seuls les diamants vendus par les groupes non-étatiques sont sanctionnés par le PK, ce qui ne représente qu’une partie infime des crimes commis dans le cadre de l’extraction des diamants. La persistance des diamants de conflits sur les marchés internationaux est le signe de la faiblesse des régulations mises en place par le PK. De plus, le Processus ne dispose pas de réelles mesures de sanctions. C’est dans ce contexte de crise d’efficacité, de crédibilité et de légitimité que l’UE a pris la présidence du Processus de Kimberley en 2018.
Une lente reconnaissance institutionnelle
Les diamants sont un cas emblématique des conflits liés à la gestion des ressources naturelles, notamment sur le continent africain[2]. Pourtant, la reconnaissance du rôle des diamants dans le financement de la conquête du pouvoir est récente : la première mention du lien entre exploitation des diamants et conflits dans le contexte onusien date de 1998.
Dans sa résolution 1173 (S/RES/1173) sur la situation en Angola, le Conseil de sécurité incite les États à bannir toute importation de diamants angolais non certifiés par le gouvernement de Luanda. En 2000, l’Assemblée générale des Nations unies établit la première définition des diamants de conflits : il s’agit « des diamants bruts utilisés par les mouvements rebelles pour financer leurs activités militaires, en particulier des tentatives visant à ébranler ou renverser des gouvernements légitimes » (A/RES55/56). Des études menées notamment par les ONG Global Witness et Impact en Angola et en Sierra Leone, puis en Côte d’Ivoire et en République centrafricaine, ont montré que l’exploitation des diamants peut constituer un facteur de déstabilisation des gouvernements[3]. En 2014, les Nations unies adoptent donc une nouvelle résolution (A/RES/68/128) et reconnaissent que le commerce des diamants de conflits peut être directement lié à la persistance de conflits armés et au trafic d’armes, en particulier des armes légères et de petit calibre. Cette résolution salue donc l’adoption et la mise en œuvre du Processus et appelle au renforcement des procédures de certifications et à une adhésion plus large des États membres.
En parallèle, l’UE s’est engagée à briser le lien entre le commerce de diamants bruts et les conflits armés au nom de la prévention des conflits, de la réduction de la violence et de la promotion des droits de l’homme (articles 3 et 21 du TUE, programme Gothenburg de 2001). Le service Instruments de politique étrangère (IPE) de la Commission européenne est en charge de la mise en œuvre du système de certification du Processus de Kimberley (SCPK) et représente l’UE, membre participant du Processus, dans les groupes de travail ainsi que dans les réunions plénières et intersessions.
Le Processus de Kimberley et la lutte contre les diamants du sang
L’adhésion au PK se fait sur une base volontaire : qu’il s’agisse des gouvernements – les membres participants –, ou des organisations de la société civile et des représentants de l’industrie du diamant – les membres observateurs[4]. Entre chaque session plénière annuelle, une réunion intersession établit un bilan des avancées des différents groupes de travail sur la mise en œuvre du PK. La prise de décision revient uniquement aux gouvernements lors des réunions plénières annuelles.
Si le PK estime que son système de certification a permis la réduction de la part des diamants de conflit dans le commerce international de 15 à 0,2 % depuis 1990, ces chiffres sont à relativiser. D’une part, le manque de transparence dans les statistiques et rapports fournis par certains États membres du Processus limite considérablement la portée du PK. À l’instar du Venezuela, suspendu du Processus entre 2008 et 2016 pour avoir fourni des statistiques peu crédibles à plusieurs reprises, et qui n’a déclaré aucune exportation de diamants en décembre 2017, alors que le pays produit en moyenne 150 000 carats de diamants par an[5]. D’autre part, les sanctions prises par le PK à l’encontre des pays ne respectant pas ses exigences se révèlent inefficaces. Selon un rapport de 2017 de Global Witness, la République centrafricaine continue d’écouler des diamants non certifiés sur les marchés illégaux internationaux via les réseaux sociaux, diamants qui sont ensuite transportés en contrebande vers les pays voisins. Et ce malgré la suspension temporaire du pays dans le PK (2013-2015), les sanctions imposées en 2013 par les Nations unies, le déploiement de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en Centrafrique (MINUSCA), puis la reprise partielle des exportations des diamants provenant de zones déclarées conformes au Processus en 2015.
La présidence de l’UE : des objectifs peu réalisables ?
En tant que présidente du PK, l’UE a annoncé plusieurs objectifs de réformes pour 2018. Le rôle de la présidence consiste en la mise en œuvre du système de certification, la gestion administrative et l’organisation des réunions biannuelles. Avec ce système de rotation, les avancées du PK dépendent de l’implication des gouvernements qui en assurent la présidence. À titre d’illustration, en 2016, la présidence des Émirats arabes unis a été taxée par la société civile de laxisme, accusée de blanchiment de diamants centrafricains et de pratiquer des prix défavorisant les pays producteurs. L’UE a proposé la création d’un secrétariat permanent pour remplacer la présidence tournante annuelle, une mesure soutenue par la société civile et l’industrie du diamant. La réunion intersession de juin 2018 à Anvers a fait état des avancées rapides au sujet de ce secrétariat permanent, dont le principal obstacle demeure la question du financement. Un comité spécial d’évaluation et de réforme, créé en 2017, devra présenter ses propositions à l’assemblée plénière du Processus qui se tiendra à Bruxelles en novembre 2018.
L’Union européenne voudrait également clarifier certaines imprécisions du document fondateur qui freinent considérablement la mise en œuvre du système de certification. Par exemple, le choix des informations à reprendre dans le document de certification et la nature du « récipient inviolable » utilisé pour le transport des diamants certifiés sont laissés à la discrétion des gouvernements ; et l’évaluation par les pairs est souvent critiquée pour son caractère superficiel et incomplet. À l’occasion de la réunion intersession de juin 2018, le comité de réforme a présenté un bilan des avancées de ce volet peu controversé et donc susceptible de connaître une réforme.
La société civile, l’industrie du diamant et l’Union européenne se sont prononcées pour un élargissement de la définition des diamants de conflits. Pour autant, leurs revendications portent sur des points différents. L’UE voudrait élargir la portée du PK aux mines artisanales et alluviales. La société civile va plus loin en réclamant la prise en compte des diamants polis et taillés. En effet, le PK ne concerne que les diamants bruts, alors que l’ONG Global Witness a signalé l’entrée de nombreux diamants de conflits sur les marchés licites au moment de leur taille et polissage. Par ailleurs, la société civile réclame la prise en compte du financement d’autres activités illégales que les rébellions, ainsi que la reconnaissance du rôle des gouvernements et des entreprises militaires privées dans les exactions commises dans le cadre de conflits liés à l’exploitation des diamants, une revendication hautement politique à laquelle certains pays dont la RDC et le Zimbabwe sont extrêmement hostiles.
Enfin, le renforcement du dialogue entre les gouvernements, la société civile et l’industrie est un objectif clé de l’UE alors que les avancées du PK sur la question des droits de l’homme et de la complicité des gouvernements dans leurs violations sont bloquées. Ainsi en 2011, les désaccords entre gouvernements et société civile dans les discussions sur l’autorisation de l’exportation des diamants bruts de Marange, région du Zimbabwe connue pour les exactions de la police et de l’armée à l’encontre des travailleurs et des villageois, ont provoqué le retrait de l’ONG Global Witness du PK. La prise en compte des droits humains, objectif conjoint de la présidence de l’UE et de la société civile, paraît elle aussi peu envisageable[6].
En conclusion, malgré les intentions affichées, le mode de prise de décision rend peu probable l’adoption de décisions clivantes comme la redéfinition des diamants de conflits, la reconnaissance du rôle des gouvernements dans les conflits ou la mise en place de sanctions. Malgré les déclarations de l’Union européenne quant à une réforme du PK, celle-ci n’a que peu de contrôle sur les avancées réelles de la négociation et sur la prise de décision, d’autant plus que l’Inde, qui prendra la succession de l’UE en décembre 2018, reste frileuse face aux réformes du Processus de Kimberley. Il ne faut toutefois pas négliger l’impact qu’une mauvaise réputation des diamants de conflits pourrait avoir sur l’industrie extractive des diamants, ce qui pourrait soutenir l’avancée des réformes.
Auteure
Quitterie de Labbey est assistante chercheuse au GRIP dans la section « Conflits, sécurité et gouvernance en Afrique », sous la direction
[1]. Il s’agit de 54 États ainsi que des États membres de l’UE. Voir Elise Rousseau, « Le Processus de Kimberley et la lutte contre le commerce des « diamants du sang », Courrier hebdomadaire du CRISP 2017/28 (n° 2353-23-54), p. 5-62.
[2]. Ibid.
[3]. Global Witness, A Rough Trade, 1998 et Partenariat Afrique Canada, The Heart of the Matter, 2000.
[4]. À la différence de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), la société civile n’a pas d’influence dans la prise de décision du PK. L’institution internationale ITIE met en œuvre la norme ITIE sur la transparence de la gestion des ressources pétrolières, gazières et minérales de ses 46 pays membres.
[5] Voir Elise Rousseau, 2017.
[6] L’UE soutient le développement socio-économique des régions minières et l’harmonisation régionale des politiques d’extraction minière, notamment dans la région du fleuve Mano, une initiative de coopération et d’intégration régionale regroupant le Liberia, la Sierra Leone, la Guinée et la Côte d’Ivoire. Interrompue par les guerres qui ont secoué ces pays, la coopération a été relancée en 2004.
