Valeur des licences en hausse, l'Arabie saoudite reste n°1 : décryptage du Rapport annuel 2018 sur les exportations d’armes wallonnes

26 March 2020

En vertu du Décret de 2012[1], les autorités wallonnes doivent présenter annuellement un rapport relatif aux transferts d’armes à la Sous-Commission de contrôle des licences d’armes du Parlement de la Région. Le 5 février 2020, le gouvernement de la Région wallonne vient de le faire… pour l’année 2018[2], soit plus d’un an après la période couverte.

À l’occasion de la sortie de ce document, le ministre-président Elio Di Rupo (en fonction depuis septembre 2019) a annoncé que la Wallonie cesserait d’octroyer des licences d’exportation d’armes à destination de la force aérienne saoudienne[3]. Cette décision fait suite aux débats relatifs aux transferts d’armes vers l’Arabie saoudite depuis 2015. Les accusations de crimes de guerre au Yémen[4] (bombardements de civils et blocus empêchant l’acheminement de l’aide humanitaire) à l’encontre de l’Arabie saoudite, ainsi que l’assassinat du journaliste critique Jamal Khashoggi, remettent donc partiellement en question les relations entre le Royaume et les autorités wallonnes[5]. Toutefois, le pays du Golfe reste, en 2018, le premier importateur d’armes wallonnes.

Cet Éclairage analyse le rapport sur les transferts d’armement de la Région wallonne et met en évidence les principales données et tendances pour 2018. Pour ce faire, il procède en trois étapes. Il donne d’abord un aperçu des chiffres du rapport et des changements depuis 2017. Ensuite, il considère les principales destinations des permis d’exportation octroyés lors de l’année ciblée. Enfin, il examine plus attentivement le cas saoudien à la lumière des déclarations récentes du ministre-président et du jugement du Conseil d’État.

Crédit photo : Stand de la FN au salon Eurosatory à Paris (Benjamin Vokar)

La valeur des licences octroyées continue d’augmenter

Bien que le nombre de licences octroyées en 2018 soit stable par rapport à l’année précédente, leur valeur a fortement augmenté pour atteindre 949 922 079 EUR. Il s’agit du troisième montant le plus élevé depuis 2008 derrière le pic de 2014 et l’année 2015 (graphique 1). Le gouvernement wallon a ainsi octroyé 1 319 licences d’exportation contre 1 313 en 2017, soit un nombre quasiment identique. Cependant, la valeur de ces permis a progressé de 53 %, passant de 621 millions EUR en 2017 à 950 millions EUR en 2018. La valeur des exportations réelles des entreprises d’armement wallonnes pour l’année 2018 est elle aussi en hausse (+26 %) et s’élève à 887 millions EUR[6].

Graphique 1. Valeur des licences en millions EUR courants octroyées par rapport aux exportations réelles entre 2008 et 2018[7]

Source : GRIP, 2020, d’après le Rapport sur les exportations wallonnes d’armements portant sur l’année 2018

Le nombre d’États auxquels ces licences ont été octroyées reste stable avec 68 pays en 2018 contre 69 en 2017. Le tiers des autorisations d’exporter concerne des destinataires publics et le reste, des entreprises privées. La plupart des licences (67 %) n’ont pas fait l’objet d’une analyse étendue avant la décision finale du ministre-président. Seules 22 % ont été considérées comme « sensibles » et ont donné lieu à une évaluation plus détaillée selon les critères du Décret wallon de 2012 et de la Position commune de l’Union européenne (UE)[8]. Environ une autorisation sur dix concernait des cas « très sensibles » soumis à la Commission d’avis[9]. En 2018, seules trois licences d’exportation ont été refusées. Il s’agissait de matériels destinés à l’Arabie saoudite, l’Indonésie et au Royaume-Uni (avec, dans ce cas-ci, comme destination finale les Philippines). La valeur combinée de ces licences est de 4 374 844 EUR.

Ces permis concernaient trois types d’armements : des avions militaires et pièces détachées (ML10) pour l’Arabie saoudite, des systèmes d’imagerie militaire (ML15) pour l’Indonésie et des armes à feu portatives et pièces détachées (ML1) pour les Philippines[10].

En ce qui concerne la répartition par types d’armements, la catégorie la plus fréquente dans les exportations wallonnes reste les armes à feu portatives et pièces détachées (ML1) avec 34 % des licences accordées. Les tanks, véhicules blindés et pièces détachées (ML6) représentent 25 % des octrois. Les avions militaires et pièces détachées (ML10) sont la troisième catégorie la plus répandue avec 18 % des autorisations. La valeur des permis pour chacune de ces trois catégories a fortement augmenté entre 2017 et 2018. Pour les licences ML1, elle est passée de 266 millions EUR à 327 millions EUR (+38 %), celle des permis ML6 est passée de 53 millions EUR à 237 millions EUR (+347 %) et celle des licences ML10, de 90 millions EUR à 170 millions EUR (+89 %).

Les entreprises wallonnes qui dominent ces secteurs sont la FN Herstal, Forges de Zeebrugge et Mecar (armes, munitions et explosifs), John Cockerill (ancien CMI Defence), Varec et Anglo Belgian Corporation (mécanique, véhicules et naval) et Alcatel-Lucent Bell, Sonaca et Techspace Aero (aéronautique, électronique et spatial)[11].

Graphique 2. Répartition en pourcentages de la valeur totale de chaque ML parmi les licences accordées en 2018

* Pièces de métal spécifiquement forgées à des fins militaires (ML16), Systèmes d’imagerie militaire (ML15), Matériel de simulation militaire (ML14), Systèmes de contrôle de tir (ML5) Navires de guerre et pièces détachées (ML9)

Source : GRIP, 2020, d’après le Rapport sur les exportations wallonnes d’armements portant sur l’année 2018

Les principales destinations 2018, reflet des tensions géostratégiques

En 2018, les trois principales destinations de licences wallonnes au niveau des régions restent les mêmes que les années précédentes : 1) l’« UE + assimilés »[12], 2) le Proche et Moyen-Orient et 3) l’Amérique du Nord (voir Graphique 3). Ces régions représentent 79 % du total des autorisations d’exportation. On peut noter une hausse du pourcentage des licences octroyées aux pays « UE + assimilés » en 2018 par rapport à 2017 (28,1 % en 2017 contre 37,7 % en 2018, soit une hausse d’environ 9,6 points).

Au niveau des pays, l’Arabie saoudite reste la première destination des armes wallonnes. La valeur totale des permis pour ce pays s’élevait à 226 millions EUR, soit près d’un quart (23,76 %) du montant total des licences octroyées sur l’année. Par ailleurs, on peut noter l’apparition de trois pays dans le Top 10 des destinations d’autorisations d’exportation : l’Indonésie, la Pologne et la Serbie (voir Graphique 4).

Graphique 3. Variation de la répartition géographique par région des licences d’exportation octroyées entre 2017 et 2018 (en % de la valeur totale des licences)

Source : GRIP, 2020, d’après les Rapports sur les exportations wallonnes d’armements portant sur les années 2018 et 2017

Graphique 4. Top 10 des pays de destination des licences d’exportation octroyées en 2018 (en % de la valeur totale de celles-ci)

Source : GRIP, 2020, d’après le Rapport sur les exportations wallonnes d’armements portant sur l’année 2018

Tableau 1. Top 10 des destinataires hors « UE + assimilés » des licences d’exportation wallonnes en 2018 (en EUR courants)

À l’exception des États-Unis, la valeur des licences octroyées à destination des pays hors « UE + assimilés » a bondi entre 2017 et 2018 (voir Tableau 1).
* En 2017, la Région wallonne avait refusé toutes les licences d’exportation et renouvellement de licences d’exportation définitives à destination des Émirats arabes unis, soit un refus d’autorisations d’une valeur totale de 10 743 394 EUR.   
Source : GRIP, 2020, d’après les Rapports sur les exportations wallonnes d’armements portant sur les années 2018 et 2017

La prépondérance de trois États de l’océan Indien répond à la militarisation croissante de cet espace depuis plusieurs années, poussée, entre autres choses, par des craintes quant à la stratégie maritime chinoise[13]. L’Asie du Sud-Est est aussi confrontée à la menace terroriste, qui s’intensifie depuis 2018, incitant l’Indonésie et l’Australie à suivre attentivement les mouvances extrémistes de la région[14]. Le type de matériel visé par les licences accordées à destination de ces trois pays sont les armes à feu portatives (ML1), les canons, mortiers, pièces d’artilleries (ML2), les munitions et composants (ML3) et les roquettes et explosifs (ML4).

À l’inverse, les autorisations d’exportation vers la Serbie répondent plutôt à la volonté du pays, depuis 2016, de renouveler son arsenal militaire vétuste. Ces licences s’inscrivent dans les projets de modernisation des forces de défense serbes[15]. Les équipements dont l’export a été autorisé étaient des armes à feu portatives (ML1) ainsi que du matériel pour la production d’armements (ML18).

Les autorisations vers les Émirats arabes unis (EAU) interrogent en raison des précédents refus d’octroi et de renouvellement des permis. Willy Borsus, alors ministre-président, citait en 2018 le risque de détournement des armes exportées aux EAU vers la Syrie.

Il avait conclu que « dès lors, plus aucune licence d’exportation n’est encore accordée aujourd’hui »[16]. L’attitude ambigüe de la Région avait déjà été pointée en 2018 mais l’arrêt total d’exportation à destination du pays apparaissait peu probable dans la durée[17].

Les relations Arabie saoudite-Wallonie reconsidérées

Depuis 2012, l’Arabie saoudite est la première destination des armes produites en Région wallonne. Les licences d’exportation octroyées en 2018 concernaient les armes à feu portatives (ML1), les munitions et composants (ML3), les tanks, véhicules blindés et pièces détachées (ML6) et le matériel pour la production d’armements (ML18). Au cours de la même année, seule une licence, concernant la catégorie avions militaires et pièces détachées (ML10), pour un montant de 4 132 000 EUR, a été refusée par les autorités wallonnes.

Comme mentionné précédemment, le ministre-président Elio Di Rupo a déclaré que la Wallonie n’accorderait plus de nouvelles licences d’exportation à destination de la force aérienne saoudienne[18]. Il a justifié cette décision sur la base de « dimensions géostratégiques, éthiques et économiques », c’est-à-dire en raison de l’implication de l’Arabie saoudite, et en particulier de sa force aérienne, dans la guerre au Yémen. Toutefois, selon le Cabinet, « concernant les licences à destination de la Garde royale et la Garde nationale du pays […] il n’y avait pas d’arguments suffisants pour refuser leur octroi » car « elles n’ont pas pour finalité à être utilisées au Yémen »[19]. Les permis d’exportation à destination de la Garde nationale et de la Garde royale continueraient donc à être octroyés par la Région wallonne.

La firme John Cockerill (ancien CMI Defence) peut donc être rassurée quant aux suites éventuelles de l’accord conclu avec Riyad le 27 janvier 2019 en vue de produire des tourelles de chars directement en Arabie saoudite. L’entreprise a reçu les autorisations d’exportation, à renouveler tous les 18 mois, mais produire directement dans le pays du Golfe pourrait permettre au constructeur belge de se passer de ces procédures[20].

En octobre 2018, un consortium de médias a dénoncé l’utilisation d’armes belges dans la guerre au Yémen à travers l’enquête #BelgianArms. Les informations présentées ont provoqué les protestations des organisations de défense des droits humains qui exigent la fin des exportations d’armes vers ces destinations sensibles et aux forces impliquées dans un conflit armé[21]. L’assassinat, aussi en octobre 2018, du journaliste Jamal Khashoggi, à l’intérieur du consulat saoudien en Turquie a également remis en question les relations entre les pays occidentaux et l’Arabie saoudite. Dans ce contexte, il devient de plus en plus difficile pour les pays européens de justifier les ventes d’armements à destination de certains pays du Golfe. À l’époque, le gouvernement wallon avait refusé de prendre en considération un embargo sur les armements vers l’Arabie saoudite et avait annoncé préférer une illusoire position unanime au sein de l’UE[22]. Or, il convient de rappeler que cette posture n’est rien d’autre qu’une autorisation de poursuivre l’octroi de licences d’armements à destination du Royaume saoudien.

Saisi par la Ligue des droits humains, la Coordination nationale d’action pour la paix et la démocratie et le Forum voor Vredesactie, le Conseil d’État belge a ordonné, le 9 mars 2020, la suspension de l’exécution des licences d’exportation octroyées en décembre 2019 à l’Arabie saoudite. Ce jugement s’est basé en partie sur certaines pièces confidentielles attestant que « la commission d’avis consultée par le gouvernement wallon au sujet de la plupart des licences d’exportation d’armes vers l’Arabie saoudite ici attaquées, a rendu des avis défavorables sur le respect des critères 2 (droits de l’homme et droit humanitaire international), 4 (situation régionale) et 6 (respect du droit international) » de la Position commune de l’UE. Le Conseil observe aussi que plusieurs résolutions sur la guerre au Yémen ont été adoptées par le Parlement européen en 2016, 2017 et 2018 et qu’il « n’en demeure pas moins que, contrairement à ce qu’indique
[la Région wallonne], il existe une position claire de l’une des institutions de l’Union européenne à ce sujet »[23]. En refusant de se prononcer sur le rôle de l’Arabie saoudite dans la guerre au Yémen, la Région wallonne a laissé cette décision politique être remplacée par un acte législatif. Il reste toutefois à voir si ce jugement aura un impact sur les décisions du gouvernement concernant les futures autorisations d’exportation vers ce pays du Golfe.

Un retard pénalisant pour l’exercice du contrôle parlementaire et la démocratie

Il faut espérer ne pas devoir attendre la publication du rapport des transferts wallons pour l’année 2019 pour avoir plus de détails sur les déclarations du ministre-président concernant l’Arabie saoudite. De nombreuses questions demeurent en effet en suspens. L’arrêt d’octroi des permis à destination des forces aériennes saoudiennes concerne-t-il seulement les nouvelles licences à octroyer en 2020 ? Quid des autorisations délivrées en 2019, mais qui n’ont pas encore été complétées ? Dans un autre registre, la signature des contrats, en novembre 2019, pour les nouveaux F-35A de l’Américain Lockheed Martin[24] semble constituer une réelle opportunité de développement pour les entreprises aéronautiques belges. Cette nouvelle va-t-elle impliquer une hausse des licences à destination des États-Unis ? Certaines de ces réponses pourront être apportées par le rapport 2019 sur les transferts des armes wallonnes, qui confirmera ou infirmera la tendance à la hausse de 2018.

Ces éléments prospectifs ne doivent cependant pas occulter le retard difficilement explicable dans la publication du rapport 2018 sur les licences d’exportation de la Région. Ce délai ne permet pas au Parlement d’exercer efficacement le contrôle de l’action du gouvernement. La Chambre ne peut discuter d’un rapport déjà périmé à peine sorti. Le gouvernement wallon devrait faire preuve de plus de diligence et de transparence à l’égard du pouvoir législatif et transmettre les informations relatives aux licences accordées de façon plus régulière. Ceci permettrait au Parlement wallon d’« assurer sa mission de contrôle et d’interpellation » en évaluant les décisions d’octroi de licences d’exportation en fonction du développement de la situation géopolitique et humanitaire, en accord avec les critères de la Position commune de l’UE et du Décret 2012[25].

Auteure

Julie Claustre est assistante de recherche au sein de la cellule « Armement et désarmement » du GRIP.


[1]. En Belgique, le commerce des armes est devenu une compétence régionale depuis l’adoption de la loi spéciale du 12 août 2003. Parlement wallon, Décret du 21 juin 2012 relatif à l’importation, au transfert, à l’exportation et au transit d’armes civiles et de produits liés à la défense, 21 juin 2012.

[2]. Gouvernement wallon, « Rapport annuel 2018 », Rapport au Parlement wallon sur l’application du Décret du 12 juin 2012 relatif à l’importation, au transfert, à l’exportation et au transit d’armes civils et de produits à la défense, 5 février 2020.

[5]. Human Rights Watch « Arabie saoudite, événements de 2018 », Rapport mondial 2019.

[6]. Les exportations réelles, ou effectives, désignent les exportations qui ont eu lieu. Les licences d’exportation ne représentent qu’une autorisation d’exportation et ne mènent pas automatiquement à un réel transfert d’armement. (Voir STIERNON, Christophe et VOISIN, Hélène, « Les transferts d’armements de la Région wallonne en 2016 : Synthèse du rapport annuel », Éclairage du GRIP, 21 août 2017).

[7]. Le rapport wallon comporte une erreur, page 88. En effet, selon le tableau de la page 89, les exportations réelles en 2018 atteignaient 887 millions EUR et non 950 millions EUR (valeur des licences accordées). L’augmentation des exportations réelles par rapport à 2017 est donc de 26 % et non 35 %, comme il est établi dans le rapport.

[8]. Huit critères sont étudiés pour délivrer une licence d’exportation : 1) respect des obligations et engagements internationaux et des sanctions du Conseil de Sécurité des Nations unies ; 2) respect des droits de l’homme et du droit humanitaire international dans le pays de destination finale ; 3) absence de tensions ou conflits dans le pays ; 4) préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales ; 5) sécurité nationale des États membres de l’UE ; 6) comportement du pays acheteur envers la communauté internationale ; 7) absence de risque de détournement de l’armement ; 8) compatibilité des équipements militaires avec les capacités du pays de destination (voir Union européenne, Position Commune 2008/944/PESC, 8 décembre 2008).

[9]. Cette Commission est composée du directeur général de la Direction générale des Relations extérieures, d’un expert en relations diplomatiques désigné par la ministre des Relations extérieures, de l’inspecteur général en charge du service « licences » à la Direction générale des Relations extérieures, du délégué aux Droits humains, du directeur en charge des dossiers ONU à la Direction générale des Relations extérieures et du responsable de la cellule administrative en charge du suivi des dossiers relatifs aux licences au sein de la Direction générale de l’Économie et de l’Emploi (voir Parlement de Wallonie, « La composition de la Commission d'avis sur les licences d'exportations d'armes », question écrite du 12 mars 2019).

[10]. La Région wallonne utilise les catégories de la Liste commune des équipements Militaires (ML) de l’Union européenne.

[11]. D’après GRIP, Base de données de l’industrie de l’armement en Belgique, consultée en février 2020.

[12]. Le rapport wallon répartit les pays européens comme suit : « UE + 4 » pour les pays de l’Union européenne (UE) avec Andorre, la Suisse, la Norvège et l’Islande ; « Europe de l’Est (hors UE) + Turquie » pour la Bosnie-Herzégovine, la Serbie et la Turquie. Pour plus de facilité, cet Éclairage les nommera respectivement « UE + assimilés » et « Bosnie-Herzégovine, Serbie et Turquie ».

[13]. Pour un résumé des actions chinoises entre les années 2000 et 2018 dans l’océan Indien, voir NAGAO Satoru, «The Growing Militarization of the Indian Ocean Power Game and Its Significance for Japan », The Sasakawa Peace Foundation, 10 juillet 2018. 

[14]. RAYMOND Greg, « Counterterrorism Yearbook 2018: Southeast Asia », Australian Strategic Policy Institute, 4 avril 2018.

[15]. BERGHEZAN Georges, « Croatie-Serbie : une mini-course aux armements dans les Balkans ? », Note d’Analyse du GRIP, 19 février 2019, p. 20.

[18]. La force aérienne saoudienne, qui opère au Yémen, est plus spécifiquement visée. Pour éviter un transfert d’armement entre forces armées au sein du même ministère, la Wallonie suspend toute licence d’exportation vers ce dernier. La Garde royale et la Garde nationale sont indépendantes et ne sont donc pas concernées par ces déclarations. Voir Parlement wallon, « Question orale de Mme Ryckmans à M. Di Rupo, ministre-président du Gouvernement wallon, sur ‘les ventes d’armes à l’Arabie saoudite’ », Session 2019-2020, 17 février 2020, p. 25.

[19]. LEFÈVRE François-Xavier, « La Wallonie ne vendra plus d’armes à l’armée de l’air saoudienne », L’Écho, 6 février 2020.

[20]. SCHARFF Christine, « L'entreprise wallonne CMI produira des armes en Arabie saoudite », L’Écho, 30 janvier 2019.

[21]. « L’Arabie saoudite fait usage d’armes belges au Yémen », RTBF, 8 mai 2019. Pour le documentaire, voir Lighthouse Reports, « #BelgianArms: used in Yemen ».

[23]. Conseil d’État, Arrêt n° 247.259 du 9 mars 2020, p. 26-28.

[25]. JACQMIN Denis et STIERNON Christophe, « Rapports de la Région wallonne sur les exportations d’armes : Incomplets, trop rares et trop tardifs », GRIP, 21 août 2017.